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運用監察建議實踐中的問題與思考

來源:中國紀檢監察報發布時間:2019-07-25

  監察建議,是監察機關在依法履行職責過程中,根據監督、調查結果,針對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等,向有關單位提出的具有法律效力的建議。

  日前,江蘇省昆山市紀委監委就如何規範監察建議、提升精准運用程度進行了調研。

  運用監察建議實踐中發現的問題

  監察建議適用範圍不全的問題。《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)第十一條規定了監察機關“向監察對象所在單位提出監察建議”的職責。關于監察建議的具體適用情形,《監察法》第四十五條第一款第(五)項作出了原則性規定,即監察機關根據監督、調查結果,可以對監察對象所在單位廉政建設和履行職責存在的問題等提出監察建議。作爲《監察法》配套制度的《公職人員政務處分暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)也涉及監察建議的有關內容。根據《暫行規定》第九條第二款,監察機關可以對基層群衆性自治組織、國有企業等單位中從事管理的人員,或者未列入國家機關人員編制的受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員、其他依法履行公職的人員,依法向有關機關、單位提出“取消當選資格或者擔任相應職務資格;調離崗位、降職、免職、罷免”的監察建議。由此可見,前者規定的監察建議只涉及被建議單位廉政建設、體制機制等問題,後者規定的監察建議則涉及對有關人員的組織處理,二者關于監察建議適用情形的規定是一般規定與特別規定的關系,工作中應該根據監督、調查結果靈活運用。然而在實踐中,基層同志對上述兩個規定有時感到難以把握,存在理解上的困惑和執行上的偏差,導致個別地方出現監察建議制發較爲隨意、適用範圍過窄等問題。調研發現,大多數紀檢監察幹部習慣于按照《監察法》第四十五條規定,制發針對廉政建設、體制機制等方面問題的監察建議,而不敢用、不善用《暫行規定》第九條,較少出現直接給有關人員進行組織處理的監察建議,從而造成《暫行規定》第九條執行不夠到位。

  監察建議書針對性操作性不強的問題。監察建議文書的制發直接體現監察機關的專業性和規範性。調研發現,部分監察建議書呈現出問題多、建議內容少的特點。這些監察建議書多是通過羅列在監督、調查中發現的問題,提出被建議機關要強化監管、完善制度等宏觀建議,但對于強化何種監管、完善何種制度卻很少提及,針對性和操作性並不強,往往最終造成被建議機關針對問題自行查找分析、自行完善整改的結果,監察監督的約束震懾作用發揮不充分。

  監察建議的落實效果不顯的問題。監察建議關鍵在于落實,對于監察機關來說,完整的監察建議運行流程應當包括建議制發前的分析、建議制發、整改反饋和評估等環節要素。但實踐中,監察機關往往在收到被建議單位的整改方案後,便宣告監察建議運用的結束,缺少對後續整改情況的監督檢查。另外,監察建議的落實效果具體由監察機關哪個部門進行評估也需進一步明確。調研發現,對于基層紀檢監察機關而言,監察建議的起草工作並未指定專門科室負責,監督檢查室、案件審理室等多個科室均可以根據需要起草監察建議。因此,對于非監督檢查部門起草的監察建議是否也由監督檢查室進行後續評估需進一步明確,以保障其落實效果。

  精准規範運用監察建議的思考

  明確監察建議制發原則。第一,監察建議制發前需有監督調查結果。簽發監察建議,需要嚴格規範其說理部分,因此,前期的監督調查便是制作優秀監察建議的基礎。第二,監察建議內容應具體明確。建議需要被執行,因此其內容必須具有可操作性。就目前實踐需求而言,監察建議內容一般可劃分三種類型。一是糾正行爲類,包括糾正拒不執行法律法規(違反法律法規)的行爲,糾正違反法律法規政策的決定、命令等,糾正單位錄用、任免、獎懲等決定,甚至包括糾正不合理、不公平的行爲。二是督促行爲類,包括督促采取補救措施等職務行爲,督促給予違紀違法人員以處罰、懲戒。三是完善制度類,包括完善廉政建設、勤政制度等。需要注意的是,簽發監察建議應只針對依職權督促相關單位正確履職的內容,而不能無限擴大到社會管理各個方面,由此造成監察建議的濫用。第三,監察建議要遵循合理性標准。監察建議不同于其他監察文書,需要以較高的證明標准爲依據。在監察建議中,只要監察機關沒有故意僞造事實,所提供的問題真實存在,就符合簽發監察建議的標准。

  提升監察建議規範程度。從調研反映的情況看,當前運用監察建議存在的問題主要是用得不夠多、不夠規範、不夠精准,這些問題涉及到監察建議是否具有合理性以及被建議單位後續整改是否到位,因此,必須從精准規範運用監察建議的層面,不斷提高監察建議的科學性和有效性。這就要求監察機關在監察建議制發前,邀請被建議機關參與有關建議的聽證、討論,對建議不合理的地方及時提出修改,不斷增強制定監察建議的科學性。在規範運用方面,各地可根據實際情況,制定監察建議工作實施細則,明確相關內容的組成。如,問題的來源或提出建議的起因;應當及時整改違法行爲或消除的危險隱患;整改、治理、防範等具體意見;提出監察建議所依據的事實及相關法律法規;被建議單位書面回複落實情況的期限等。

  強化監察建議落實效果。一方面建立回訪監督和評估機制。可以專門成立監察建議回訪組,小組成員從各業務科室選派組成,適時邀請行業權威人士、有關代表委員參與,嚴格堅持“一建議一回訪”,通過座談、實地查看等多種形式,及時了解和跟進監察建議的采納、落實情況並開展實效評估,使監察建議落到實處。同時,結合相關案例、數據對監察建議落實後的情況和成效進行分析,定期總結經驗、不斷改進工作,促進監察建議成果化。另一方面,要搭建監察建議制發過程中減少分歧、凝聚共識的渠道。比如,在監察建議制發前,邀請被建議機關到監察機關參與聽證,在聽證會上提供辯解和討論的機會,同時,引入專家點評,最大限度減少分歧、促進共識。另外,要賦予被建議機關在執行過程中的申辯權力,保障監察建議在執行過程中更具人性化,也進一步保障監察建議的公信力。

  (卢峰 作者单位:江苏省昆山市纪委监委)